刘备问张昭具体举措。
张昭道：“将军以左将军都督三州军事，若郡守可用，则可表任其为校尉，隶属左将军府，凡要事均应请示于将军，如屯田，募兵，水利，垦荒，税赋，荐才，教育等。
若其不可用，将军可自行表任都尉，亦属军职，凡牵涉较大大之事皆有都尉领之。如此则州牧虚而郡县实，层级减少，内耗降低，将军之令可直达小民，使三州如一，混成一块。
如此，方可称为根基，前线落败而根基不动，败而复起，亦是寻常。”
刘备执张昭之手，欢喜道：“多有人来讲深根固本之计，但未有如先生之清晰者。”因请张昭担任左将军府从事中郎，委以集权之事。
此乃大事，不可不慎之。张昭深入了解三州情况，条分缕析，因地制宜，历时一月方制出具体方略。
青州乃刘备起家之地，刘备又曾兼任青州牧，各郡县守令基本换过一遍，可谓刘备基本盘。乐安杨适或有所磕绊，济南田豫、齐国任旐、北海孙嵩，东莱诸葛玄，皆刘备举荐，执行刘备命令最为顺畅。第五巡任青州牧后，青州郡县服从第五巡完全是因为其得刘备信任，若刘备表示对第五巡不满，州牧府将立时令不出府。第五巡得孔融之信，要求其效忠朝廷，不得成为刘备家奴，第五巡略一犹豫，就被刘备知晓，可见其对青州控制力。青州，无须大动，加郡守校尉之职即可。
豫州，徐邈守颖川，田畴镇汝南，任铨相鲁国，徐弈相梁国，皆刘备亲信，绝难被人动摇；陈珪相沛国，有名望，徐璆、孔融亦难以轻易撼动。唯陈国独立，宛如一刺，须得小心拔除。
豫州牧徐璆，老牌名臣，思欲报国，将位于谯县的州牧府打造得人才济济，频频插手梁、汝、沛郡国事。徐奕、田畴又皆刚强，渐生不睦。徐璆一心为公，老而弥辣，徐奕、田畴皆对其大为头疼。
唯其为公，刘备才觉得为难，若放任不管，万一生变，不好收拾。谯县西接刘宠，北隔梁国有吕布，正位于刘备三州之核心，不容有失。但若直接表露对徐璆不信任，将其赶走，必失天下之望，给人以过河拆桥、言而无信之感。
张昭建议加陈珪、徐邈、任铨、徐弈校尉，郡国有事则同时向州牧府与左将军府报告。左将军可不封驳州牧之令，然对政事须与州牧保持同等知情权和处置权。
徐州牧孔融，刚强迂直，最为难缠。下邳相糜竺、彭城相谢寻、广陵太守陈登皆为刘备新任，孔融指挥不动，大为不满。东海相刘馗、琅琊相阴德一在郯县，处于孔融眼皮子底下，一在开阳，距离州府亦不远，成为孔融优先说服的对象。两个人本是墙头草，孔融又垂大名于天下，挟天子之威，不由做出欲拒还迎的姿态。
张昭建议加糜竺、谢寻、陈登为校尉，另表任都尉治东海、琅琊。
刘备与张昭密议讨论后，一一采纳。
军令行至豫州，豫州治中石韬怒道：“左将军以军令统豫州，置徐公于何地左将军欲何为耶”
主簿应珣亦不怿，道：“左将军以兵起，仍欲以兵治郡县乎威福自专，恐非臣子之道。”