大越立朝以来，为了消除内地治安隐患，禁厢军除了将各地作奸犯科的囚徒流配充军外，更主要从历年灾荒所产生的流民、饥民里招募青壮终身为卒。
为了消除不良兵员对军纪的破坏，大越军中实行严格近乎残酷的“阶级法”，甚至赋予每一级武将军吏对下一级将卒拥有生杀大权。
然而又为了限制统兵将领对将卒的人身控制，避免统兵将领“暴走”的可能，朝中除了长期以来维系以文治武、以文御武的传统，压制武臣地位，惯常任命文臣负责大大小小的军事行动外，又执行极其严格的“更戍法”。
不仅中高级统兵将领每隔两三年需要在不同的营伍间调动，普通兵卒也会每隔一段时间在不同地方间进行轮替驻守防戍——总之最大限度，把传统的，将帅与底层将卒之间的紧密关系打散开。
由于禁厢军主要从流动无根的流民、饥民里招募青壮为卒，又实行终身制兵役，这也就导致庞大的将卒家眷人群，也只能跟着在不同的驻区、戍区之间奔走，没有办法长期在一个地方扎根下来，无法稳定的从事生产——这也导致朝廷拔付给将卒的兵饷及各种功赏，需要囊括其家小的生计。
这也导致大越立朝以来，禁厢军战斗力孱弱的同时，军资开销还极其庞大。
由于大越立朝以来，北部以及西北部所面临的两大强敌，党项人、契丹人内部存在种种问题，这使得大越以牺牲对外进行武力扩张|军事实力以及军资靡费为代价，确实也大体保证了内部一百五十多年的长治久安。
其间偶尔也有地方发生动|乱，但无论是烈度还是时限，都要远低于前朝。
不过，赤扈南侵，汴梁沦陷，双方近百万大军对峙于秦岭-淮河一线，哪怕以周鹤、高纯年、顾蕃等人为首的士臣群体，再想恢复大越初兴时“天子与士大夫共治天下、士臣操控武将生杀大权”时的盛景及规制，也不得不承认严峻形势此时还没有得到根本性的缓解，哪怕是为了维持住江淮半壁山河，诸事还是需要从权处置。
为保证防线稳定，更戍法此时无人再提。
徐怀与郑怀忠、葛伯奕、韩时良、顾继迁、高峻阳等统兵将领在朝中的地位，也远非汴梁沦陷前能及。
换作以往军国大事悉由天子与诸相公决之，统兵将领不要说对周鹤、高纯年等宰执级人物摆脸色了，连参加廷议的资格都没有。
除了楚山事实上已经执行军镇制度外，朝廷目前计划以寿春、楚州二城为核心，设立淮东、淮西大营，也需要在一定程度上恢复亦兵亦农、屯垦与驻防相结合的军镇制度。
要不然，仅淮东、淮西大营要在淮王府军、神武军的基础上扩编到十六万人马，以及左右宣武军、右骁胜军、建邺水军十万人马，再加上近百万规模的将卒家小完全脱离地方，不事生产，将吃掉朝廷从江淮两浙等地所能征收的全部财赋。徐怀此时提出要在鄂州北部的水泽之地设置侨县招揽流民围田耕种，不仅要将招揽来的流民作为楚山军的兵源，还要将一部分田地用于授功与伤亡抚恤，在一定程度上，是要将新置侨县作为楚山的军事屯垦区使用。
这自然是对大越规制的进一步破坏，但舍此之外，在这个节骨眼上还有什么良法能缓解楚山粮秣难题？
单纯从军事角度考虑，在荆江两岸设置军事屯垦区，也有助遏制洞庭湖寇的肆虐。
最终在七月底，周鹤、高纯年等人在徐怀提出的折中方案上作了进一步修改，同时楚山在鄂州府北部的千汊浦侨置南蔡县招揽流民围湖造田，南蔡县衙归属楚山行营遥领，推荐官员主持县政及围田、募兵等事，但需要接受鄂州府的监管。
同时还约定，在中枢能承担楚山行营的粮秣缺额之后，南蔡县需要即行撤除，原南蔡县临时安置的将卒及家小，要么迁往楚山在荆襄以北的戍区安置，要么转由荆湖北路兵马都部署司接收。
进行如此限制，周鹤等人还是想着将不得不临时恢复的军镇制度，限制在与敌军接战的区域——
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