明立国之后，除了元代固有的宣慰使、宣抚使、安抚使三种武官职务外。又增设了土知府、土知州、土知县三种文官职务。
土司对朝廷承担一定的赋役、并按照朝廷的征发令提供军队；对内维持其作为部族首领的统治权利。有明一代，土司军队对朝廷的贡献功不可没，最典型的是石柱土司，秦良玉为大明征战一生，立下赦赦战功，是为明代土司典范。”
秦牧平静地问道：“那么照你的意思，我朝是应该依旧沿用土司之制抚慰西南诸部喽？”
“回秦王，非也，微臣以为土司制度实在也是弊端重重，各地土司享有各种特权，拥有军队，私设监狱，相互争杀，严重妨碍中央集权。明初为了控制西南，光是贵州布政使司便需要陈兵近二十万，耗费无数。
另一方面，一但中原王朝的控制力减弱，往往又会叛乱不休，天启年间的奢安之乱，前后持续十七年，波及川黔云桂四省，死伤百余万。今又有安如盘、沙定洲等企图自立为王。
这次征南大将军对水西安氏土司犁庭扫穴，自然是趁机改土归流方为上策，不过微臣以为，对水西土司改土归流不妨延后一点，如果立即改土归流，极有可能使西南所有土司对我大秦产生敌意。”
秦牧不置可否地继续问道：“时间上可以商量，但迟早要改土归流，现在的问题在于，二三十万彝人分散于水西蛮烟瘴雾、穷岭绝壑之区，便是派遣流官，也难以治理，这个问题怎么解决？”
司马凯胸有成竹地答道：“微臣以为，改土归流要想取得成功，需要从两方面着手，一是以汉化夷，二是以夷制夷。”
“仔细说说。”
“是，秦王。”司马凯抱圆一揖，接着说道：“所谓以汉化夷，就是将这些居于穷岭绝壑之区的部族迁出，或是在一些相对平坦的位置选址建城，同时迁入汉人，施以教化，或是直接将其分散迁入汉人为主的地区分置，使其逐渐汉化。
至于以夷制夷，则是要分别对待，诸夷有熟夷与生夷之分，有易制约与难制约之分，朝廷应拉拢熟夷打生夷，拉笼那些生活区域相对平坦的攻打那些深山老林之中的；
比如这次，水东宋氏生活区域交通相对便利，水西安氏处于崇山峻岭之中，就应该拉笼水东制水西，水西解决了，水东将来就不难制约。
现在天下战乱，各个土司也蠢蠢欲动，争夺地盘，矛盾激化，正是我大秦实行拉一个打一个，各个击破的好时机，如此朝廷对西南用兵或许久些，破费大些，但微臣以为，朝廷不可惜此小费，当谋一劳永逸，万不可将就从事。
另外就是从各个土司内部将其分化，在西南各个土司之中，许多还是施行奴隶制，土司对其辖下土民盘剥荼毒，为非作歹，残暴横肆无所不为，土民有冤无处申，有苦无处说。其内部实则也是矛盾重重。朝廷大可利用土司与土民之间的矛盾，拉笼分化，从内部将其瓦解。”
司马凯这番改土归流的策略，秦牧听了频频点头，不得不说，司马凯的见解还是有独到之处的，秦牧甚至怀疑他是得了他父亲的指点。
随后，秦牧又向顾君恩等人问策，顾君恩说道：“臣也赞同大力用剿，不可将就从事，明太祖沿用元制设土司，其弊端已一目了然；
明初贵州驻兵十多万，累世下来耗费无数，而诸夷仍是叛乱不休，永乐时对思南、思州改土归流之后，有明一代黔东得以大治，现在我朝再对水西改土归流，则贵州基本就安稳了。
现在主要看云南了，沙定洲之乱，祸及整个云南，明军在云南早已土崩瓦解，这场乱局实则是土司之间在争战；如司马大人所言，云南土司之间的争战，使他们之间矛盾激化，正是我大秦分化打击的时机；
明末二十年间，在原大乱，而云南一直相对稳定，为了顺利改土归流，一劳永逸，臣以为，不妨让云南乱久一点；
自古以来，乱久之后人心才思定，再者，乱得久些，各个土司在争战中会变得越虚弱.........”
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